A proposta de reforma da administração local, inscrita no “Documento Verde da Reforma da Administração Local – Uma reforma de Gestão, uma Reforma de Território e uma Reforma Política”, tem quatro eixos essenciais: o sector empresarial local; a organização do território, a gestão municipal, intermunicipal e o seu financiamento e a democracia local. Acrescenta-se, ainda, na parte introdutória que estes eixos têm um tronco comum que assume como objectivos a “sustentabilidade financeira, a regulação do perímetro de actuação das autarquias e a mudança de paradigma de gestão autárquica”.
Vejamos o que se propõe em cada um destes eixos e as apreciações que podem ser realizadas com o sentido que a responsabilidade cívica e política exige:
1.1. O Sector Empresarial Local (SEL): o objectivo consiste na definição de um conjunto de critérios definidores de regras relativas à criação de novas entidades e à aglomeração das actuais, tendo por base o «Livro Branco» do sector empresarial local.
1.2. A Organização do Território: a partir do território pretende-se promover uma reforma administrativa tendo por objectivo a redução do actual (4.259) número de freguesias, com recurso à aglomeração, instituindo novas entidades, com maior escala, e assumindo-se no texto a vontade de salvaguardar as especificidades territoriais. Em termos finais, e depois de um debate alargado pretende alcançar-se uma matriz de critérios que suscite o debate local, tendo por finalidade a redução do número de freguesias.
1.3. A Gestão Municipal, Intermunicipal e o Financiamento: O objectivo é o de reformatar as competências dos diferentes níveis de administração no quadro dos municípios, das CIM’s, áreas metropolitanas e estruturas associativas. Pretende-se evitar a multiplicação e sobreposição de funções estimulando escalas de actuação mais adequadas aos territórios. Em termos simples, poder-se-á afirmar que o sentido da mudança será o de garantir maior eficiência na administração dos recursos públicos.
1.4. A Democracia Local: neste eixo encontramos como principais objectivos a reformulação do enquadramento legal autárquico e a sua adequação às alterações previstas no eixo três. As alterações legais previstas integrarão as seguintes dimensões:
1.4.1. Lei eleitoral para os órgãos das autarquias locais;
1.4.2. Eleitos locais;
1.4.3. Formação e composição dos executivos;
1.4.4. Membros de apoio aos executivos;
1.4.5. Estruturas orgânicas e dirigentes municipais;
1.4.6. Competências dos executivos municipais;
1.4.7. Competências das assembleias municipais;
1.4.8. Atribuições e competências das freguesias .
2. O ‘estado do debate público’
2.1. A Gestão Municipal, Intermunicipal e o seu Financiamento: esta é uma das dimensões que tem suscitado maior apreensão e até crítica pública. Admitir a possibilidade de ‘subtrair’ atribuições e meios financeiros aos municípios para as consagrar às Comunidades Intermunicipais e às novas freguesias possibilita um número ilimitado de questões.
a) Desde logo e em primeiro lugar, os municípios contraíram responsabilidades de médio e de longo prazo com diversas entidades financeiras, por vezes, num quadro temporal de 20 e de 30 anos. Na generalidade, fizeram-no nos termos e nos limites da Lei e numa perspectiva de financiamento de um conjunto de atribuições relativamente estável, pelo que ‘subtrair-lhes’ responsabilidades e concomitantemente meios financeiros pode colocar em causa a capacidade destes municípios para honrarem esses compromissos de médio e de longo prazo.
b) Em segundo lugar, transferir meios e responsabilidades dos municípios para as Comunidades Intermunicipais possibilitará a consagração efectiva de um poder intermédio entre a administração central e a administração local, embora destituído de legitimidade própria. Ora, esta possibilidade abre as portas ao enfraquecimento da qualidade da democracia local, na medida em que estamos a esvaziar um dos poderes que consegue maiores indicadores de participação democrática – o poder municipal, e, simultaneamente, a instituir um poder com a faculdade de estabelecer a articulação entre a administração central e a local – uma vez que se pretende, ainda, transferir responsabilidades da administração central e da administração desconcentrada do Estado para estas entidades – o que pode colidir, no meu entender, com o objectivo da instituição de regiões político-administrativas podendo divergir com um dos pilares fundamentais da organização do poder local nos termos inscritos na Constituição da República Portuguesa.
Por outro lado, um processo que vise retirar aos municípios algumas das suas competências para as freguesias deve ser acompanhado da atribuição de novas responsabilidades aos municípios. Caso contrário, estaríamos a contribuir para acentuar esse fenómeno de ‘esvaziamento’ municipal, pelo que, nesta matéria, o diálogo e a concertação com os municípios e com a sua entidade representativa pode constituir um factor de lucidez no caminho que se pretende abrir. Entendemos, contudo, que a possibilidade de atribuir responsabilidades, hoje concentradas nos municípios, às freguesias é desejável, devendo a própria reforma da administração local iniciar-se por esse debate: ou seja, que atribuições e meios financeiros devem ser colocados nas Juntas de Freguesia – a partir de experiências concretas – e que novas responsabilidades devem ser atribuídas aos municípios.
2.2. A organização [administrativa] do território, com recurso à extinção/fusão/agregação de freguesias representa, inquestionavelmente, a matéria mais polémica do «Documento Verde». Os elementos da polémica estão colocados sobretudo nos seguintes termos:
1.º é reconhecido pela generalidade dos cidadãos, a começar pelos autarcas de freguesia, sobretudo os que exercem funções nas autarquias do interior e em meio rural que se torna urgente uma ampliação do leque das atribuições e dos meios ao seu dispor;
2.º é também reconhecido pelos cidadãos que, em determinados territórios, há uma sobreposição e, por vezes, multiplicação de entidades administrativas na prossecução do fim público e na prestação de bens públicos essenciais. Os exemplos são muitos: ruas em meio urbano que têm ao seu dispor várias freguesias e, não raras vezes, os próprios serviços municipais. A sede de alguns municípios que albergam no seu interior sedes de juntas de freguesia; a sede de junta de freguesia porta com porta com os Paços do Concelho, são realidades concretas que ilustram ser possível e desejável introduzir uma racionalização nestas entidades administrativas, correspondendo, desse modo, aos compromissos internacionais assumidos pelo País com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional e, naturalmente, introduzir maior racionalidade na administração dos recursos públicos do País.
3.º Os critérios e as tipologias estabelecidas para promover a agregação/extinção de freguesias e que possibilitam remeter alguns municípios para os critérios de coesão tem constituído outro dos motivos de discussão e polémica públicas:
1.º Em primeiro lugar, convém assinalar que, estando em causa a agregação/extinção de freguesias, os critérios de perda populacional (acima ou abaixo dos 10%, de acordo com os dados provisórios do censos 2011) e o índice da densidade populacional (acima ou abaixo de 100 habitantes por Km2) para estabelecer a inclusão ou exclusão de um município dos critérios da coesão e assim determinar o número mínimo de habitantes para que possa subsistir uma unidade administrativa territorial, dever-se-iam aplicar às freguesias e não aos municípios. Aplicá-los aos municípios para fundamentar a extinção de freguesias aparece como uma incoerência técnica na medida em que estamos a querer fundamentar as razões pelas quais as freguesias devem subsistir enquanto factor de coesão territorial e social. Nesse sentido, os critérios de perda populacional e de densidade demográfica deveriam ser aplicados às freguesias, enquanto unidades autónomas e com vida própria.
2.º Em segundo lugar, está ainda por esclarecer de forma clara o modo como o Instituto Nacional de Estatística estabelece o teor dos denominados territórios apresentados como «Área Medianamente Urbana» (AMU), «Área Predominantemente Urbana» (APU) e «Área Predominantemente Rural» (APR) . Embora sem informação oficial, conseguimos apurar que esta classificação terá a sua fonte na classificação dos solos inscrita nos Planos Directores Municipais (PDM’s). Ora, se assim for, poderemos afirmar que subsistem no País uma quantidade muito elevada de Planos de primeira geração em vigor totalmente desactualizada das dinâmicas geo-sociais e geo-económicas. Entretanto estão em curso processos de revisão dos PDM’s em muitos dos municípios do País. Há freguesias que, objecto de aplicação destes critérios e destas tipologias, sendo estruturas geográficas, sociais e económicas rurais aparecem como maioritariamente urbanas. Acontece que, há quem, tendo responsabilidades neste processo legislativo, afirme que o conteúdo dos critérios não tem a ver com os instrumentos de ordenamento territorial. Assim sendo, é difícil compreender e aplicar esta tipologia de critérios e a sua aplicação concreta conduz a uma classificação das freguesias desfasada da realidade geográfica e sócio-económica.
3.º Em terceiro lugar, e sobre os municípios enquadrados no nível 3 – municípios com densidade populacional abaixo de 100 habitantes por quilómetro quadrado - está por esclarecer se a distância de 15 quilómetros “a contar da sede do Município”, referida como critério que permita a uma freguesia subsistir com mais de 150 habitantes, diz respeito à distância entre os Paços do Concelho e o ponto mais periférico da freguesia ou se estamos a falar da distância entre a sede do Município e a sede da freguesia. Julgamos que a distância a ter em consideração nesta definição deve ser a que estabelece a relação entre a sede do município e o local mais periférico da freguesia, onde subsistam habitantes. Além deste facto, a distância deve a que se refere do «documento verde» deve corresponder à “distância real” e ter em consideração, entre outras variáveis, a altimetria dos territórios, as redes de mobilidade, indicadores sócio-económicos (rendimento per capita, índice de poder de compra concelhio, índice de dependência) no sentido se fazer corresponder critérios de qualidade aos indicadores quantitativos. O objectivo é o de garantir níveis de acesso aos bens públicos essenciais, neste caso fornecidos pelas autarquias de freguesia, em condições de igualdade entre todos os cidadãos do território nacional.
2.3. O Sector Empresarial Local: sobre este eixo da proposta de reforma, nomeadamente sobre a necessidade de evitar a duplicação na prestação de serviços públicos e de garantir a sua sustentabilidade financeira, parece existir um relativo consenso entre as principais forças político-partidárias e na própria sociedade civil. Há, todavia, a noção de que, estando hoje as autarquias municipais confrontadas com a necessidade de auxiliarem os processos de desenvolvimento económico local, em detrimento das políticas públicas voltadas para a infra-estruturação do território, as empresas municipais podem dar um grande contributo na valorização, promoção e comercialização dos recursos endógenos dos territórios.
2.4. A Democracia Local: o debate sobre esta dimensão da proposta de reforma tem-se concentrado essencialmente na reforma da Lei eleitoral para os órgãos das autarquias locais. Provavelmente por falta de informação pública, questões relativas à formação e composição dos executivos, bem como matérias relacionadas com a Lei da Tutela, com os membros de apoio aos executivos com as estruturas orgânicas e dirigentes municipais não têm sido objecto de apreciação pública. Há, neste momento, um compasso de espera relativamente à definição desse quadro legal. Certamente, e numa fase posterior, serão assuntos a merecer profunda discussão pública.
Quanto à reforma da lei eleitoral para as autarquias locais e partindo do princípio de que a proposta é oriunda de um Governo de coligação PSD/CDS-PP, cumpre afirmar a existência de um relativo consenso político entre os dois partidos da maioria parlamentar e o Partido Socialista. A proposta de lista única para a Assembleia Municipal em que o (a) cabeça-de-lista mais votado (a) forma o executivo municipal a partir dos eleitos da Assembleia parece reunir, ainda, algum consenso na sociedade civil. De acordo com o teor da discussão, o cabeça-de-lista mais votado para a Assembleia Municipal poderá recorrer a eleitos por listas afectas a outros partidos, daí a denominação de homogéneo e não, como por vezes se confunde, «monocolor», para constituir uma maioria política.
Sobre o regímen de eleição das autarquias locais e sobre o modelo de funcionamento futuro dos órgãos executivo e deliberativo, subsistem grandes dúvidas. E se há matéria que estimule um aceso debate no interior dos partidos políticos e também no quadro da sociedade civil, ela tem que ver com o modo como a Assembleia Municipal vai garantir a fiscalização do executivo municipal. Que poderes e que instrumentos estarão reservados ao órgão deliberativo para garantir o acompanhamento, a fiscalização e a limitação dos poderes do órgão executivo.
Uma última palavra relativa ao quadro legal que introduzirá limitações aos quadros orgânicos e dirigentes das autarquias. Julgo que é uma matéria que merece ponderação séria e que deve ser articulada com a futura legislação relativa às atribuições e competências das autarquias, no respeito pela autonomia do poder local e cumprindo o textoconstitucional.
3. Outras considerações
3.1. “A reforma autárquica não poupa dinheiro”: o senhor secretário de Estado da Administração Local afirmou no dia 19 de Novembro, numa conferência promovida pelo Instituto Sá Carneiro, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, que “[a]s transferências orçamentais vão ser as mesmas, mas para menos freguesias”. Significa esta afirmação que o verdadeiro objectivo do projecto de reforma do poder local é o de garantir uma escala de intervenção pública e administrativa adequada ao território e não o de procurar ganhos económicos ou financeiros. Este é um dos motivos pelos quais não deve ocorrer agregação/extinção de freguesias, a não ser nas comunidades onde essa vontade se expresse.
3.2. Tem sido também invocado que esta proposta de reforma tem que ver com o objectivo de redução do número de autarquias inscrito no memorando da «Troika». Ora, esse objectivo pode ser alcançado com a extinção de estruturas que multiplicam a oferta de serviços públicos, nomeadamente em meio urbano e particularmente nas áreas metropolitanas. Naturalmente que há que ponderar a manutenção e/ou extinção das freguesias que não têm o mínimo de escala, nomeadamente as que estão abaixo dos 150 habitantes, podendo organizar-se em termos de Assembleia, sem a existência do órgão executivo.
3.3. Haverá, ainda, que determinar as atribuições e competências a conferir aos municípios e juntas de freguesia de modo a que, posteriormente e por deliberação da assembleia de freguesia, se defina o modo como pretendem assumir essas novas responsabilidades. O modelo associativo parece ser o que maior consenso recolhe junto dos cidadãos e autarcas.
3.4. O próprio «Documento Verde» assume as autarquias como factores de coesão, pelo que, considerando factores de natureza demográfica e de ocupação do território, admite a possibilidade de algumas unidades administrativas poderem subsistir com um mínimo de 150 habitantes. Ora, a este argumento de coesão deve ser acrescentado um outro relacionado com a qualidade da democracia. Se analisarmos os dados da participação eleitoral para os diferentes órgãos de representação política – Assembleia de Freguesia, Câmara Municipal e Assembleia Municipal, Assembleia da República, Presidência da República e Parlamento Europeu – verificamos que quanto maior é a proximidade do nível da representação dos cidadãos, maior é o grau de participação eleitoral. Todos temos para nós que a relação de proximidade entre eleitos e eleitores, factor de coesão política e de qualidade democrática, contribui para maiores níveis de envolvimento democrático dos cidadãos e também para uma maior “prestação de contas” dos eleitos aos cidadãos/eleitores. Deste modo, a extinção das freguesias, e particularmente em meio rural, terá como consequência o empobrecimento democrático do País. Quem algum dia teve a responsabilidade de ajudar a escolher uma equipa de candidatos a uma Assembleia de Freguesia sabe da necessidade de escolher cidadãos com especiais qualidades, entre as quais o reconhecimento social, a capacidade para defender o interesse geral com independência, isenção e imparcialidade, o conhecimento profundo das necessidades das famílias, dos lugares e das instituições. Esse é o motivo pelo qual, sobretudo em meio rural, o autarca de freguesia deve ser auscultado em todos os esforços relacionados com os investimentos públicos, materiais e imateriais.
4. Conclusão
1.º Há hoje um relativo consenso entre os partidos que suportam a maioria de Governo e o Partido Socialista quanto à necessidade de se proceder a uma reforma do Estado. Entendo também que alterar o quadro de competências e de funcionamento das estruturas da administração do Estado constitui um desiderato fundamental para garantirmos níveis de participação nas instâncias internacionais mais eficazes na defesa do interesse nacional e na garantia de políticas públicas territorializadas. Esse esforço deve ser acompanhado por uma proposta de qualificação da democracia local e, nesse âmbito, à reforma da lei eleitoral para as autarquias locais, deverá seguir-se a reforma da lei eleitoral para a Assembleia da República; a reforma das atribuições e competências das autarquias locais – municípios e freguesias – e estabelecerem-se algumas limitações no modo como se constituem e se financiam as empresas municipais.
2.º A proposta de reforma das atribuições e competências dos municípios, associada ao reforço das competências das Comunidades Intermunicipais (CIM’s) e das futuras autarquias de freguesia, em resultado do processo de agregação, suscita fundadas dúvidas nos cidadãos e nalguns responsáveis políticos, pelo facto de abrir as portas à diluição progressiva do objectivo da regionalização política do País e por poder fragilizar os municípios quanto à possibilidade de honrarem os compromissos financeiros com as entidades com as quais contratualizaram responsabilidades futuras.
3.º A proposta relativa às freguesias – fusão, agregação e/ou extinção – recebe o apoio dos cidadãos e da generalidade dos actores políticos quando se está a falar de meio urbano e em casos de multiplicação da oferta de serviços públicos e quando se tem em consideração realidades em que não há suporte mínimo de habitantes à estrutura administrativa, como acontece em freguesias onde temos escassas dezenas de habitantes. A extinção daquele tipo de freguesia de meio urbano, onde a rede de transportes pública garante a mobilidade e a acessibilidade dos cidadãos à oferta de serviços públicos essenciais parece reunir consenso. Já sobre as freguesias de meio rural com uma insuficiência clara de habitantes, prevalece a ideia de que seria desejável manter a Assembleia com reuniões de carácter trimestral que possibilitasse a participação directa dos cidadãos no processo de tomada de decisão, abdicando-se do órgão executivo.
Em todos os outros casos e a não ocorrer por vontade própria, expressa em sede de Assembleia de Freguesia, não deve o Governo, por via administrativa, impor a extinção de freguesias. Ao fazê-lo está a ir contra princípios fundamentais de organização democrática do Estado e a desrespeitar valores essenciais associados à memória e identidade colectivas.
Com este caminho seria possível respeitar os compromissos internacionais e garantir o respeito pela democracia local.
Este é, a meu ver, o ‘estado do debate’ sobre a proposta de reforma da administração local inscrita no “documento verde”. Como é evidente, o essencial da reflexão para a posterior tomada de decisão ocorrerá no momento em que se conhecerem os diplomas legislativos que em certa medida concretizarão os conceitos gerais que neste momento estão sob observação das Assembleias Municipais e Assembleias de freguesia.
Vejamos o que se propõe em cada um destes eixos e as apreciações que podem ser realizadas com o sentido que a responsabilidade cívica e política exige:
1.1. O Sector Empresarial Local (SEL): o objectivo consiste na definição de um conjunto de critérios definidores de regras relativas à criação de novas entidades e à aglomeração das actuais, tendo por base o «Livro Branco» do sector empresarial local.
1.2. A Organização do Território: a partir do território pretende-se promover uma reforma administrativa tendo por objectivo a redução do actual (4.259) número de freguesias, com recurso à aglomeração, instituindo novas entidades, com maior escala, e assumindo-se no texto a vontade de salvaguardar as especificidades territoriais. Em termos finais, e depois de um debate alargado pretende alcançar-se uma matriz de critérios que suscite o debate local, tendo por finalidade a redução do número de freguesias.
1.3. A Gestão Municipal, Intermunicipal e o Financiamento: O objectivo é o de reformatar as competências dos diferentes níveis de administração no quadro dos municípios, das CIM’s, áreas metropolitanas e estruturas associativas. Pretende-se evitar a multiplicação e sobreposição de funções estimulando escalas de actuação mais adequadas aos territórios. Em termos simples, poder-se-á afirmar que o sentido da mudança será o de garantir maior eficiência na administração dos recursos públicos.
1.4. A Democracia Local: neste eixo encontramos como principais objectivos a reformulação do enquadramento legal autárquico e a sua adequação às alterações previstas no eixo três. As alterações legais previstas integrarão as seguintes dimensões:
1.4.1. Lei eleitoral para os órgãos das autarquias locais;
1.4.2. Eleitos locais;
1.4.3. Formação e composição dos executivos;
1.4.4. Membros de apoio aos executivos;
1.4.5. Estruturas orgânicas e dirigentes municipais;
1.4.6. Competências dos executivos municipais;
1.4.7. Competências das assembleias municipais;
1.4.8. Atribuições e competências das freguesias .
2. O ‘estado do debate público’
2.1. A Gestão Municipal, Intermunicipal e o seu Financiamento: esta é uma das dimensões que tem suscitado maior apreensão e até crítica pública. Admitir a possibilidade de ‘subtrair’ atribuições e meios financeiros aos municípios para as consagrar às Comunidades Intermunicipais e às novas freguesias possibilita um número ilimitado de questões.
a) Desde logo e em primeiro lugar, os municípios contraíram responsabilidades de médio e de longo prazo com diversas entidades financeiras, por vezes, num quadro temporal de 20 e de 30 anos. Na generalidade, fizeram-no nos termos e nos limites da Lei e numa perspectiva de financiamento de um conjunto de atribuições relativamente estável, pelo que ‘subtrair-lhes’ responsabilidades e concomitantemente meios financeiros pode colocar em causa a capacidade destes municípios para honrarem esses compromissos de médio e de longo prazo.
b) Em segundo lugar, transferir meios e responsabilidades dos municípios para as Comunidades Intermunicipais possibilitará a consagração efectiva de um poder intermédio entre a administração central e a administração local, embora destituído de legitimidade própria. Ora, esta possibilidade abre as portas ao enfraquecimento da qualidade da democracia local, na medida em que estamos a esvaziar um dos poderes que consegue maiores indicadores de participação democrática – o poder municipal, e, simultaneamente, a instituir um poder com a faculdade de estabelecer a articulação entre a administração central e a local – uma vez que se pretende, ainda, transferir responsabilidades da administração central e da administração desconcentrada do Estado para estas entidades – o que pode colidir, no meu entender, com o objectivo da instituição de regiões político-administrativas podendo divergir com um dos pilares fundamentais da organização do poder local nos termos inscritos na Constituição da República Portuguesa.
Por outro lado, um processo que vise retirar aos municípios algumas das suas competências para as freguesias deve ser acompanhado da atribuição de novas responsabilidades aos municípios. Caso contrário, estaríamos a contribuir para acentuar esse fenómeno de ‘esvaziamento’ municipal, pelo que, nesta matéria, o diálogo e a concertação com os municípios e com a sua entidade representativa pode constituir um factor de lucidez no caminho que se pretende abrir. Entendemos, contudo, que a possibilidade de atribuir responsabilidades, hoje concentradas nos municípios, às freguesias é desejável, devendo a própria reforma da administração local iniciar-se por esse debate: ou seja, que atribuições e meios financeiros devem ser colocados nas Juntas de Freguesia – a partir de experiências concretas – e que novas responsabilidades devem ser atribuídas aos municípios.
2.2. A organização [administrativa] do território, com recurso à extinção/fusão/agregação de freguesias representa, inquestionavelmente, a matéria mais polémica do «Documento Verde». Os elementos da polémica estão colocados sobretudo nos seguintes termos:
1.º é reconhecido pela generalidade dos cidadãos, a começar pelos autarcas de freguesia, sobretudo os que exercem funções nas autarquias do interior e em meio rural que se torna urgente uma ampliação do leque das atribuições e dos meios ao seu dispor;
2.º é também reconhecido pelos cidadãos que, em determinados territórios, há uma sobreposição e, por vezes, multiplicação de entidades administrativas na prossecução do fim público e na prestação de bens públicos essenciais. Os exemplos são muitos: ruas em meio urbano que têm ao seu dispor várias freguesias e, não raras vezes, os próprios serviços municipais. A sede de alguns municípios que albergam no seu interior sedes de juntas de freguesia; a sede de junta de freguesia porta com porta com os Paços do Concelho, são realidades concretas que ilustram ser possível e desejável introduzir uma racionalização nestas entidades administrativas, correspondendo, desse modo, aos compromissos internacionais assumidos pelo País com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional e, naturalmente, introduzir maior racionalidade na administração dos recursos públicos do País.
3.º Os critérios e as tipologias estabelecidas para promover a agregação/extinção de freguesias e que possibilitam remeter alguns municípios para os critérios de coesão tem constituído outro dos motivos de discussão e polémica públicas:
1.º Em primeiro lugar, convém assinalar que, estando em causa a agregação/extinção de freguesias, os critérios de perda populacional (acima ou abaixo dos 10%, de acordo com os dados provisórios do censos 2011) e o índice da densidade populacional (acima ou abaixo de 100 habitantes por Km2) para estabelecer a inclusão ou exclusão de um município dos critérios da coesão e assim determinar o número mínimo de habitantes para que possa subsistir uma unidade administrativa territorial, dever-se-iam aplicar às freguesias e não aos municípios. Aplicá-los aos municípios para fundamentar a extinção de freguesias aparece como uma incoerência técnica na medida em que estamos a querer fundamentar as razões pelas quais as freguesias devem subsistir enquanto factor de coesão territorial e social. Nesse sentido, os critérios de perda populacional e de densidade demográfica deveriam ser aplicados às freguesias, enquanto unidades autónomas e com vida própria.
2.º Em segundo lugar, está ainda por esclarecer de forma clara o modo como o Instituto Nacional de Estatística estabelece o teor dos denominados territórios apresentados como «Área Medianamente Urbana» (AMU), «Área Predominantemente Urbana» (APU) e «Área Predominantemente Rural» (APR) . Embora sem informação oficial, conseguimos apurar que esta classificação terá a sua fonte na classificação dos solos inscrita nos Planos Directores Municipais (PDM’s). Ora, se assim for, poderemos afirmar que subsistem no País uma quantidade muito elevada de Planos de primeira geração em vigor totalmente desactualizada das dinâmicas geo-sociais e geo-económicas. Entretanto estão em curso processos de revisão dos PDM’s em muitos dos municípios do País. Há freguesias que, objecto de aplicação destes critérios e destas tipologias, sendo estruturas geográficas, sociais e económicas rurais aparecem como maioritariamente urbanas. Acontece que, há quem, tendo responsabilidades neste processo legislativo, afirme que o conteúdo dos critérios não tem a ver com os instrumentos de ordenamento territorial. Assim sendo, é difícil compreender e aplicar esta tipologia de critérios e a sua aplicação concreta conduz a uma classificação das freguesias desfasada da realidade geográfica e sócio-económica.
3.º Em terceiro lugar, e sobre os municípios enquadrados no nível 3 – municípios com densidade populacional abaixo de 100 habitantes por quilómetro quadrado - está por esclarecer se a distância de 15 quilómetros “a contar da sede do Município”, referida como critério que permita a uma freguesia subsistir com mais de 150 habitantes, diz respeito à distância entre os Paços do Concelho e o ponto mais periférico da freguesia ou se estamos a falar da distância entre a sede do Município e a sede da freguesia. Julgamos que a distância a ter em consideração nesta definição deve ser a que estabelece a relação entre a sede do município e o local mais periférico da freguesia, onde subsistam habitantes. Além deste facto, a distância deve a que se refere do «documento verde» deve corresponder à “distância real” e ter em consideração, entre outras variáveis, a altimetria dos territórios, as redes de mobilidade, indicadores sócio-económicos (rendimento per capita, índice de poder de compra concelhio, índice de dependência) no sentido se fazer corresponder critérios de qualidade aos indicadores quantitativos. O objectivo é o de garantir níveis de acesso aos bens públicos essenciais, neste caso fornecidos pelas autarquias de freguesia, em condições de igualdade entre todos os cidadãos do território nacional.
2.3. O Sector Empresarial Local: sobre este eixo da proposta de reforma, nomeadamente sobre a necessidade de evitar a duplicação na prestação de serviços públicos e de garantir a sua sustentabilidade financeira, parece existir um relativo consenso entre as principais forças político-partidárias e na própria sociedade civil. Há, todavia, a noção de que, estando hoje as autarquias municipais confrontadas com a necessidade de auxiliarem os processos de desenvolvimento económico local, em detrimento das políticas públicas voltadas para a infra-estruturação do território, as empresas municipais podem dar um grande contributo na valorização, promoção e comercialização dos recursos endógenos dos territórios.
2.4. A Democracia Local: o debate sobre esta dimensão da proposta de reforma tem-se concentrado essencialmente na reforma da Lei eleitoral para os órgãos das autarquias locais. Provavelmente por falta de informação pública, questões relativas à formação e composição dos executivos, bem como matérias relacionadas com a Lei da Tutela, com os membros de apoio aos executivos com as estruturas orgânicas e dirigentes municipais não têm sido objecto de apreciação pública. Há, neste momento, um compasso de espera relativamente à definição desse quadro legal. Certamente, e numa fase posterior, serão assuntos a merecer profunda discussão pública.
Quanto à reforma da lei eleitoral para as autarquias locais e partindo do princípio de que a proposta é oriunda de um Governo de coligação PSD/CDS-PP, cumpre afirmar a existência de um relativo consenso político entre os dois partidos da maioria parlamentar e o Partido Socialista. A proposta de lista única para a Assembleia Municipal em que o (a) cabeça-de-lista mais votado (a) forma o executivo municipal a partir dos eleitos da Assembleia parece reunir, ainda, algum consenso na sociedade civil. De acordo com o teor da discussão, o cabeça-de-lista mais votado para a Assembleia Municipal poderá recorrer a eleitos por listas afectas a outros partidos, daí a denominação de homogéneo e não, como por vezes se confunde, «monocolor», para constituir uma maioria política.
Sobre o regímen de eleição das autarquias locais e sobre o modelo de funcionamento futuro dos órgãos executivo e deliberativo, subsistem grandes dúvidas. E se há matéria que estimule um aceso debate no interior dos partidos políticos e também no quadro da sociedade civil, ela tem que ver com o modo como a Assembleia Municipal vai garantir a fiscalização do executivo municipal. Que poderes e que instrumentos estarão reservados ao órgão deliberativo para garantir o acompanhamento, a fiscalização e a limitação dos poderes do órgão executivo.
Uma última palavra relativa ao quadro legal que introduzirá limitações aos quadros orgânicos e dirigentes das autarquias. Julgo que é uma matéria que merece ponderação séria e que deve ser articulada com a futura legislação relativa às atribuições e competências das autarquias, no respeito pela autonomia do poder local e cumprindo o textoconstitucional.
3. Outras considerações
3.1. “A reforma autárquica não poupa dinheiro”: o senhor secretário de Estado da Administração Local afirmou no dia 19 de Novembro, numa conferência promovida pelo Instituto Sá Carneiro, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, que “[a]s transferências orçamentais vão ser as mesmas, mas para menos freguesias”. Significa esta afirmação que o verdadeiro objectivo do projecto de reforma do poder local é o de garantir uma escala de intervenção pública e administrativa adequada ao território e não o de procurar ganhos económicos ou financeiros. Este é um dos motivos pelos quais não deve ocorrer agregação/extinção de freguesias, a não ser nas comunidades onde essa vontade se expresse.
3.2. Tem sido também invocado que esta proposta de reforma tem que ver com o objectivo de redução do número de autarquias inscrito no memorando da «Troika». Ora, esse objectivo pode ser alcançado com a extinção de estruturas que multiplicam a oferta de serviços públicos, nomeadamente em meio urbano e particularmente nas áreas metropolitanas. Naturalmente que há que ponderar a manutenção e/ou extinção das freguesias que não têm o mínimo de escala, nomeadamente as que estão abaixo dos 150 habitantes, podendo organizar-se em termos de Assembleia, sem a existência do órgão executivo.
3.3. Haverá, ainda, que determinar as atribuições e competências a conferir aos municípios e juntas de freguesia de modo a que, posteriormente e por deliberação da assembleia de freguesia, se defina o modo como pretendem assumir essas novas responsabilidades. O modelo associativo parece ser o que maior consenso recolhe junto dos cidadãos e autarcas.
3.4. O próprio «Documento Verde» assume as autarquias como factores de coesão, pelo que, considerando factores de natureza demográfica e de ocupação do território, admite a possibilidade de algumas unidades administrativas poderem subsistir com um mínimo de 150 habitantes. Ora, a este argumento de coesão deve ser acrescentado um outro relacionado com a qualidade da democracia. Se analisarmos os dados da participação eleitoral para os diferentes órgãos de representação política – Assembleia de Freguesia, Câmara Municipal e Assembleia Municipal, Assembleia da República, Presidência da República e Parlamento Europeu – verificamos que quanto maior é a proximidade do nível da representação dos cidadãos, maior é o grau de participação eleitoral. Todos temos para nós que a relação de proximidade entre eleitos e eleitores, factor de coesão política e de qualidade democrática, contribui para maiores níveis de envolvimento democrático dos cidadãos e também para uma maior “prestação de contas” dos eleitos aos cidadãos/eleitores. Deste modo, a extinção das freguesias, e particularmente em meio rural, terá como consequência o empobrecimento democrático do País. Quem algum dia teve a responsabilidade de ajudar a escolher uma equipa de candidatos a uma Assembleia de Freguesia sabe da necessidade de escolher cidadãos com especiais qualidades, entre as quais o reconhecimento social, a capacidade para defender o interesse geral com independência, isenção e imparcialidade, o conhecimento profundo das necessidades das famílias, dos lugares e das instituições. Esse é o motivo pelo qual, sobretudo em meio rural, o autarca de freguesia deve ser auscultado em todos os esforços relacionados com os investimentos públicos, materiais e imateriais.
4. Conclusão
1.º Há hoje um relativo consenso entre os partidos que suportam a maioria de Governo e o Partido Socialista quanto à necessidade de se proceder a uma reforma do Estado. Entendo também que alterar o quadro de competências e de funcionamento das estruturas da administração do Estado constitui um desiderato fundamental para garantirmos níveis de participação nas instâncias internacionais mais eficazes na defesa do interesse nacional e na garantia de políticas públicas territorializadas. Esse esforço deve ser acompanhado por uma proposta de qualificação da democracia local e, nesse âmbito, à reforma da lei eleitoral para as autarquias locais, deverá seguir-se a reforma da lei eleitoral para a Assembleia da República; a reforma das atribuições e competências das autarquias locais – municípios e freguesias – e estabelecerem-se algumas limitações no modo como se constituem e se financiam as empresas municipais.
2.º A proposta de reforma das atribuições e competências dos municípios, associada ao reforço das competências das Comunidades Intermunicipais (CIM’s) e das futuras autarquias de freguesia, em resultado do processo de agregação, suscita fundadas dúvidas nos cidadãos e nalguns responsáveis políticos, pelo facto de abrir as portas à diluição progressiva do objectivo da regionalização política do País e por poder fragilizar os municípios quanto à possibilidade de honrarem os compromissos financeiros com as entidades com as quais contratualizaram responsabilidades futuras.
3.º A proposta relativa às freguesias – fusão, agregação e/ou extinção – recebe o apoio dos cidadãos e da generalidade dos actores políticos quando se está a falar de meio urbano e em casos de multiplicação da oferta de serviços públicos e quando se tem em consideração realidades em que não há suporte mínimo de habitantes à estrutura administrativa, como acontece em freguesias onde temos escassas dezenas de habitantes. A extinção daquele tipo de freguesia de meio urbano, onde a rede de transportes pública garante a mobilidade e a acessibilidade dos cidadãos à oferta de serviços públicos essenciais parece reunir consenso. Já sobre as freguesias de meio rural com uma insuficiência clara de habitantes, prevalece a ideia de que seria desejável manter a Assembleia com reuniões de carácter trimestral que possibilitasse a participação directa dos cidadãos no processo de tomada de decisão, abdicando-se do órgão executivo.
Em todos os outros casos e a não ocorrer por vontade própria, expressa em sede de Assembleia de Freguesia, não deve o Governo, por via administrativa, impor a extinção de freguesias. Ao fazê-lo está a ir contra princípios fundamentais de organização democrática do Estado e a desrespeitar valores essenciais associados à memória e identidade colectivas.
Com este caminho seria possível respeitar os compromissos internacionais e garantir o respeito pela democracia local.
Este é, a meu ver, o ‘estado do debate’ sobre a proposta de reforma da administração local inscrita no “documento verde”. Como é evidente, o essencial da reflexão para a posterior tomada de decisão ocorrerá no momento em que se conhecerem os diplomas legislativos que em certa medida concretizarão os conceitos gerais que neste momento estão sob observação das Assembleias Municipais e Assembleias de freguesia.
José Luís Carneiro in Horizontes de Futuro
Para a semana:
Ó meus, isso ja esta desactualizado.... O documento verde já era!!! Já saiu a lei rapazes!
ResponderEliminarÉ verdade... Contudo não estava ainda publicada a lei quando o texto foi redigido!! Obrigado pela correcção, é acertada! Contudo, o importante, a meu ver, é reter aqui a visão de José Luís Carneiro acerca do tema!! O central é a disseminação de conhecimento e o debate a partir deste! Posso, já agora, pedir a opinião relativamente a esta temática?!
ResponderEliminarObrigado